La proposta di Programma Integrato di Riordino Urbano (PIRU) di Terramaini comprende, oltre al comparto IC classificato nel Quadrante Normativo 13/1, unità cartografica 4, anche l’adiacente area scuole parte del Piano particolareggiato delle zone G di Terramaini. L’area di intervento del PIRU include quindi sostanziali volumetrie esistenti con una pluralità di funzioni. Tuttavia, a scopo puramente accademico, si mostra nel seguito che lo strumento del Programma Integrato di Riordino Urbano sarebbe correttamente applicato anche se le aree fossero state prive di edificazione esistente. Per farlo è sufficiente riferirsi alla normativa regionale vigente.
La legge regionale n. 16 del 1994
La normativa che istituisce i PIRU in Sardegna, in attuazione dell’articolo 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179, è la legge regionale n.16/1994, che all’art. 1 ne stabilisce come finalità quella di “una più razionale utilizzazione e riorganizzazione del territorio, delle infrastrutture, della residenza e del patrimonio edilizio esistente […]”.
Tali elementi (territorio, infrastrutture, residenza, patrimonio edilizio esistente) sono citati in quanto la loro “più razionale utilizzazione e riorganizzazione” costituisce motivo per la presentazione di un programma integrato. Dall’art. 1 non può certo dedursi che tutti gli elementi indicati debbano esistere nell’area che sarà oggetto del programma integrato. Il termine “territorio”, in particolare, si riferisce chiaramente ad un’area da riqualificare, senza alcun vincolo esplicito che limiti l’applicabilità di tale strumento urbanistico esclusivamente ad aree già edificate.
L’art. 2 recita:
Il programma integrato è caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati.
Il soggetto della frase è “Il programma integrato”, e solo una forzatura semantica può trasformarlo ne “l’area su cui si intende operare con il programma integrato”. Il riferimento alla “presenza di pluralità di funzioni” e alla “integrazione di diverse tipologie di intervento” come elementi caratterizzanti non significa quindi che un’area non edificata non possa essere oggetto di programma integrato. È infatti il programma integrato, cioè il progetto di rigenerazione, a dover essere caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, e dalla previsione dell’integrazione di diverse tipologie di intervento, non certo l’area oggetto di intervento prima della sua riqualificazione urbana e ambientale. Volendo forzosamente interpretare l’articolo 2 come riferentesi all’area di intervento, che significato avrebbe prescrivere che l’area debba essere caratterizzata dall’integrazione di diverse tipologie di intervento? Le tipologie di intervento non possono che essere quelle previste dal programma integrato (nello “stato di progetto”) e non certo presenti nello “stato di fatto” in cui si trova l’area prima dell’intervento, cioè prima che il programma integrato intervenga al fine di operare la richiesta riqualificazione.
L’art. 3 (intitolato Potere di proposta. Contenuto, e il cui comma 1, sotto riportato, ricalca integralmente il comma 2 dell’art.16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179) specifica ancora più inequivocabilmente, proprio in riferimento al “Contenuto” del programma integrato, che:
Soggetti pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio o associati fra di loro, possono presentare al comune programmi integrati relativi a zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana ed ambientale.
Non occorre qui ricordare che nella lingua italiana la congiunzione disgiuntiva “o” pone due o più elementi in alternativa tra loro, in modo che la scelta di uno escluda l’altro. È dunque esplicitamente consentito l’uso dello strumento del programma integrato in zone non ancora edificate in alternativa a “zone in tutto o in parte edificate”.
A ulteriore supporto dell’applicabilità dei programmi integrati anche ad aree non ancora edificate, il secondo comma dello stesso art.3 prescrive che la documentazione da presentare contenga anche (al punto e):
La documentazione catastale e quella attestante la proprietà o la disponibilità delle aree o degli edifici interessati dal programma.
“Aree” o “edifici” possono dunque essere entrambi oggetto del programma integrato.
La legge regionale n. 8 del 2015
L’art. 40 (comma 1) della legge regionale n. 8/2015 recita:
La Regione promuove il ricorso a programmi integrati per il riordino urbano, di cui alla legge regionale 29 aprile 1994, n. 16 (Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale, in attuazione dell’articolo 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179), al fine di conseguire la riqualificazione degli ambiti urbani e delle periferie caratterizzati dalla presenza di pluralità di funzioni e di tessuti edilizi disorganici, incompiuti, parzialmente utilizzati o degradati, favorendo il miglioramento della qualità dell’abitare, anche attraverso l’incremento della dotazione degli standard.
Si rilevi che sono gli ambiti urbani e le periferie ad essere “caratterizzati dalla presenza di pluralità di funzioni e di tessuti edilizi […]”, e non specificamente le aree individuali su cui si prevede di poter intervenire con un programma integrato (o anche più di uno all’interno dello stesso ambito da riqualificare).
E d’altronde non si può credibilmente argomentare che con tale norma il legislatore abbia inteso vietare l’adozione del programma integrato nel caso di aree non edificate, modificando in tal modo la pur espressamente citata normativa regionale fondante di tale strumento urbanistico (la legge regionale n. 16 del 1994, cui il testo sopra riportato si riferisce esplicitamente) che, come dimostrato sopra, prevede che anche aree da destinare a nuova edificazione possano essere oggetto di programma integrato.
La legge regionale n. 8/2015, in riferimento ai programmi integrati, richiama la legge regionale n. 16/1994 non certo al fine di restringerne il campo di applicabilità alle sole aree già edificate, ma solo allo scopo di promuoverne il ricorso per la riqualificazione di ambiti e periferie urbane. L’art. 40 è intitolato infatti “Misure di promozione dei programmi integrati per il riordino urbano”; esso è parte del “Capo II – Disposizioni urbanistiche per il trasferimento e il rinnovamento del patrimonio edilizio e per la promozione dei programmi integrati per il riordino urbano”, a sua volta parte del “Titolo II – Norme per il miglioramento del patrimonio esistente”.
Se l’intento fosse stato quello di modificare in qualsiasi modo la normativa fondante dei PIRU il legislatore lo avrebbe fatto inserendo un’apposita disposizione in tal senso nel “Titolo I – Disposizioni generali e norme di semplificazione e riordino in materia urbanistico-edilizia”, laddove, ai capi II, III, e IV dispone modifiche o sostituzioni in ben sei diverse precedenti leggi regionali (le L.R. nn. 23/1985, 45/1989, 7/2002, 28/1998, 8/2004, e 4/2009).
La legge regionale n. 16/1994 non è invece mai oggetto di modifica da parte della legge regionale n. 8/2015, e infatti l’art. 40 di quest’ultima la richiama semplicemente per contestualizzare il riferimento ai “programmi integrati per il riordino urbano”, e non certo per ridurre surrettiziamente e/o implicitamente il campo di applicabilità di tale strumento alle aree di intervento contenenti edificazione esistente.
La normativa regionale (oltreché quella nazionale, a cui la legislazione regionale si riferisce esplicitamente, e di cui ricalca il testo, come sopra già rilevato) è dunque chiarissima, laddove si prevede l’applicabilità del programma integrato di riordino urbano anche ad aree da destinare a nuova edificazione. Tale strumento risulta pertanto perfettamente legittimo anche nei casi in cui le superfici oggetto dell’intervento siano prive di volumetrie esistenti, e destinate a nuova edificazione finalizzata alla riqualificazione dell’ambito urbano di cui fanno parte.
La prassi
Dalla sua istituzione, il programma integrato è stato utilizzato come strumento urbanistico per la rigenerazione urbana e ambientale di aree non edificate, come consentito dalla normativa.
Si cita qui come solo esempio l’esistente Parco di Terramaini, un’area (peraltro quasi completamente inedificata anche a seguito dell’intervento di riqualificazione) che è stata utilizzata per la realizzazione di un parco urbano proprio tramite lo strumento del programma integrato di riordino urbano, che nel caso specifico è stato approvato nel 2000.